论刑事诉讼法修改的指导思想

陈光中
［提要］
刑事诉讼法的修改，已列入全国人大常委会的工作日程。本文提出，为使修改后的刑事诉讼法既行之有效，又能稳定一段时间基本不变，其修改一定要解放思想，勇于改革，立足现实，放眼世界，面向未来。因此，刑事诉讼法的修改应当遵循以下指导思想：有利于追究、惩罚犯罪，维护国家安全、社会安定和维护公民合法权利，保障人权；应当适应改革开放和市场经济的需要；有利于促进我国刑事诉讼法制度进一步科学化民主化，并且切实解决司法实践中存在的比较突出的问题；有利于提高诉讼效益；从中国国情出发，并且借鉴外国的带有一般性的经验；适当增加条文数量，加强可操作性。


一个政治民主、法制发达的国家，程序法应当得到很大的重视。因为实体法只有通过程序法才能得到正确的实施，而且程序法不只是法律的生命形式，“也是法律的内部生命的表现”［（１）］。


我国现行的刑事诉讼法，即《中华人民共和国刑事诉讼法》是１９７９年７月１０日通过，１９８０年１月１日施行的。作为新中国的第一部刑事诉讼法典，它的颁布和施行无疑是我国刑事司法制度建设的一个重要里程碑。它坚持以马列主义、毛泽东思想为指导，以宪法为根据，总结人民民主专政的具体经验，因而基本上是符合国情的，比较科学的。这部法典自施行以来，对于保障准确及时地查明犯罪事实、正确适用法律、惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究发挥了重要的作用。但是，我国现行的刑事诉讼法受其制定时的历史条件的限制，本身就存在一些不足，这些不足所产生的弊端在司法实践中已逐渐显露出来。特别是１５年来，随着改革开放的全面深入发展，我国社会生活的各个领域发生了深刻的变化，社会主义市场经济正在逐步形成，现行刑事诉讼法中的一些内容已不能适应形势的变化。与此同时，刑事犯罪呈现出新的特点和趋势，公安司法机关依照刑事诉讼程序追究犯罪上面临许多新情况新问题。以上这些情况客观上形成了对现行刑事诉讼法进行修改的迫切需要。正因为如此，全国人民代表大会常务委员会将刑事诉讼法的修改列入了工作日程。

刑事诉讼法能否修改得好，关键在于所遵循的指导思想是否正确。为此，本文仅就此问题进行论述，供立法部门参考。
作者认为，修改刑事诉讼法应当遵循以下指导思想：
一、有利于追究、惩罚犯罪，维护国家安全、社会安定和维护公民合法权利，保障人权

因为社会上存在着犯罪现象，才需要有惩罚犯罪的实体法律规范——刑法，也才需要有保证正确实施刑法的程序法律规范——刑事诉讼法。只有通过刑法、刑事诉讼法的实施，有效地追究犯罪、惩罚犯罪，才能维护国家安全和社会安定，保护公民的合法权益不受犯罪侵犯，保证社会主义现代化建设的顺利进行。如果发生了犯罪而不立案侦查，或者侦而不破，破而不起诉、审判、执行，则必然导致放纵犯罪，祸国害民。当前，社会治安形势比较严峻，有的地区犯罪还很猖獗，对此社会各界普遍关注。因此，刑事诉讼法的修改必须充分考虑如何保证及时有效地追究犯罪、惩罚犯罪。否则，所提修改建议不符国情，违背民心，也得不到司法部门的支持。

但是，刑事诉讼法的修改，还必须认真考虑如何加强人权的保障。刑事诉讼中的人权保障内涵丰富，大体包括以下几个方面：
第一、保护一般公民的合法权益。这是指通过打击犯罪来防止广大人民群众的利益受到犯罪的侵犯。
第二、保障无罪的人不受刑事追究。即在打击犯罪的同时不能冤枉好人。
第三、保障所有诉讼参与人，特别是被告人和被害人的诉讼权利得到充分行使。
第四、使有罪的人受到公正的惩罚。即做到程序合法、事实可靠、量刑适当。

就第一点而言，惩罚犯罪归根结底是为了保护人民的利益，因而国家行使刑罚权与保障人权是完全一致的，没有矛盾的。但就第二、三、四点而言，追究犯罪与保障人权则往往发生具体的直接的冲突，需要加以协调，正确处理两者的矛盾，使其统一于国家和人民的根本利益。


世界各国的刑事法学家对刑事诉讼目的应当侧重追究犯罪或者保障人权，认识并不一致，有所谓犯罪控制模式和法律正当程序之争。前者强调打击犯罪，后者强调保障人权。我们则认为，两者应当并重，不能片面注重一面，忽视另一面。如果只注重追究犯罪，忽视人权保障，势必导致蔑视法制、行政专横、滥捕滥判，这是一个民主、法治国家所不能容许的。而且，这样做不可能达到国家长治久安的目的，将会损害国家和人民的根本利益。美国著名大法官威廉姆·道格拉斯说得好：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实不是无意义的，正是程序决定了法治与人治之间的基本区别。”［（２）］但是，如果只讲人权保障，不讲打击犯罪，特别是对严重的犯罪、有组织的犯罪，如果不进行有力追究和严厉打击，势必导致犯罪猖獗，人民无法安居，社会不得安宁，国家建设、经济发展随之化为泡影，这显然违背了刑事诉讼法的根本宗旨。可见刑事诉讼法一方面应是追究、惩罚犯罪的有力工具，另一方面应是保障人权的重要法宝。当然，打击与保护作为一对矛盾的两个侧面，在一定时期一定问题上可以有所侧重。例如第二次世界大战以后，世界各国人民饱受法西斯之害，痛定思痛，强烈要求加强人权保障；我国粉碎“四人帮”之后，也强调发扬民主，强调保护公民的合法权利，包括诉讼权利。而在犯罪率增高、有组织犯罪猖獗时期，则须注重于打击。最近美国克林顿政府制定《反犯罪法案》；德国最近通过法律，对贩毒犯罪和有组织犯罪的侦查允许采取秘密录音、摄影等新的调查方法；我国从１９８３年起，对严重危害社会治安案件，采取迅速审判程序，这些都是加强打击的反映。


一部科学的经得起历史检验的刑事诉讼法典，应当把惩罚犯罪和保障人权这对矛盾有机地统一起来，并贯穿在各个程序、各种制度之中。我国现行刑事诉讼法基本上是按此指导思想制定的，但并不完善，缺陷之处不少。应在此次刑诉法修改中加以弥补。例如，律师应在犯罪嫌疑人被采取强制措施后就介入，但又要考虑侦查活动的特点，适当限制律师在侦查阶段中作用的发挥；非法收集的证据原则上要禁止使用，否则就不能有效制止刑讯逼供现象的发生，但又不能搞绝对化，防止出现因排除非法的真实证据，致使严重罪犯逍遥法外；收容审查，弊端很多，理应取消，但应当放宽逮捕条件和时间，以解决公安机关在与犯罪作斗争中的实际困难等等。

二、应当适应改革开放、市场经济需要

上层建筑应当适应经济基础并为它服务，这是马克思主义的根本原理。１９７９年现行刑事诉讼法颁布时，改革开放尚未起步，计划经济尚未触动，１５年后的今天，随着改革开放的深入发展，社会主义市场经济正在形成。如何使作为上层建筑的刑事诉讼制度跟上形势发展，积极发挥为经济基础服务的作用，这是修改刑事诉讼法应当重点考虑的问题。例如：


第一、改革开放以来，涉外民、刑事案件大幅度增加，与其他国家和地区的司法协助也越来越迫切需要。我国民事诉讼法已将涉外程序作为一编作专门规定，而现行刑事诉讼法没有这样做，只在个别条文上涉及。因此，有必要在刑事诉讼法中增设两章，对涉外案件程序和司法协助作专门规定。


第二、随着市场经济的发展，法人及其他经济组织纷纷问世，在商海波涛中有的实施了犯罪行为。我国刑法虽把犯罪主体限于自然人，但我国《海关法》等４０多个法律法规已规定了法人犯罪，有的还规定了对法人犯罪主体的处罚方式。这就要求修改刑事诉讼法时，改变过去诉讼参与人限于自然人的做法，允许法人或者其他组织的诉讼代表人参加诉讼活动。


第三、保证金取保与人保并行，这也是市场经济发展的必然产物。过去我们把保证金制度看成是资本主义的有利于资产者的制度，因而予以摒弃，这是失之偏颇的看法。近年来我国司法实践中已广泛采用保证金并取得较好效果，但也存在一定的问题，如滥用权力索取高额保证金等。因此修改刑诉法不仅应确认保证金制度，并且要加以规范。


第四、市场经济体制的建立，必然带来人们观念上的深刻变化，平等、自由、竞争等意识将会在人们的头脑中得到极大的增强。这就要求刑事诉讼程序发生相应的变化，使当事人在诉讼中发挥更加积极的作用，并通过自己的参与行为对诉讼的进程和结局产生更大的影响。就我国目前第一审程序审判方式而言，它接近于大陆法系的职权主义，庭审以法官直接询问为主，控辩双方的积极性发挥得不够，参照当事人主义模式对其加以修改，给予控辩双方更多的参与机会，有助于使刑事审判制度更好地适应经济体制的变化。

卫生部


卫生部转发湖南省人民政府办公厅关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题通报的通知
卫基妇发[2003]317号

各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：
全国农村卫生工作会议以来，各地认真贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）精神，按照国办转发的卫生部等三部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（以下简称《意见》）要求，积极开展新型农村合作医疗试点工作，并取得了初步进展。但试点过程中，个别地区出现了一些违反中央关于新型农村合作医疗相关政策和试点指导原则的做法。有的地方政府没有充分认识到开展试点工作的目的和意义，盲目定指标，赶进度，虚报工作成绩；一些地区不注意深入细致地宣传发动群众，违反农民自愿参加的原则，用贷款、包干、摊派、垫付等简单手段代替农民选择，强迫农民参加，并虚报参加人数和筹资金额，套取上级财政的补助资金。这些做法虽发生在少数地区，但应该引起各地的重视。
近日，湖南省人民政府办公厅发出《关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题的通报》，对桂阳县人民政府在新型农村合作医疗试点中的错误做法进行了通报批评。这个通报是及时和正确的，现转发各地，希望各省、自治区、直辖市加大对新型农村合作医疗试点工作的指导和督查力度，严格防止在新型农村合作医疗试点中出现任何违背农民意愿的做法，更不能采取不正当手段，套取上级财政的补助资金。一旦发现此类问题，要及时纠正，严肃处理，确保新型农村合作医疗试点工作健康发展。
附件：附件：湖南省人民政府办公厅关于桂阳县新型农村合作医疗试点工作有关问题的通报

二○○三年十一月十四日


附件：

湖南省人民政府办公厅关于桂阳县
新型农村合作医疗试点工作有关问题的通报
2003年10月30日

郴州市、长沙市、岳阳市、娄底市、湘西自治州、桂阳县、长沙县、华容县、涟源市、花垣县人民政府:
10月中旬，省卫生厅在对新型农村合作医疗（以下简称合作医疗）试点县市工作情况进行检查时发现，桂阳县政府在9月20日上报省财政厅、省卫生厅《关于拨付新型农村合作医疗中央、省级财政配套经费的请示》（桂政[2003]84号）中，已参加合作医疗人数与农民个人缴纳的资金存在明显虚报，违反了试点工作的有关规定。经省人民政府同意，现将有关情况通报如下：
一、存在的主要问题
截至8月29日止，桂阳县实际参加合作医疗的农民仅占农业人口的5.85%。为了提高合作医疗覆盖率，9月11日，桂阳县委办、县政府办下发了《桂阳县2003年新型农村合作医疗资金筹集责任奖惩办法》（桂办字[2003]42号），要求各乡镇在9月20日前务必使参加合作医疗的人数达到农业人口的40%，同时制定了对县级领导、乡镇与乡镇党委书记、乡镇长、乡镇分管领导的奖罚措施。为了完成县政府下达的指标，多数乡镇将任务指标分摊到了乡镇干部和卫生院。到9月20日，许多乡镇因不能完成县提出的40%的指标，采取了未完成指标的部分由乡镇干部与卫生院先垫资上缴、再继续动员农民参加合作医疗的错误做法。据核实，到9月20日止，在各乡镇上缴县合作医疗基金帐户的资金中，有29个乡镇共垫资2629930元；截至10月22日，仍有28个乡镇垫资1968340元，核减垫资后参加合作医疗的农民实际人数应为168615人，比桂阳县政府9月20日上报的人数少98417人。
桂阳县政府在合作医疗试点工作中下达不切实际的硬性指标，对部分乡镇分摊指标和乡镇干部、卫生院垫资的错误做法没有及时纠正，并将垫资计入已参加合作医疗农民的个人交费中一并上报的行为，违反了中央和省委、省政府关于开展合作医疗试点工作的有关政策，影响了试点工作的顺利进行，在部分基层干部和群众中造成了不良影响。
二、问题产生的主要原因
一是指导思想不明确。建立新型农村合作医疗制度的根本目的，是要为广大农民群众解决因病致贫、因病返贫问题。今年2月桂阳县申报、确定为试点县后，前期工作很有成效。但该县政府及有关部门领导由于指导思想不明确，相关政策学习不够、把握不准，加上对试点工作的艰巨性、复杂性缺乏认识，进入动员农户参与、缴纳个人资金的关键阶段后，试点工作逐渐滞后。为此，桂阳县政府曾于7月30日使用大额借贷资金转入县合作医疗基金帐户作为农民个人筹资上报，并因此受到省卫生厅的通报批评。之后，桂阳县政府采取了一些积极措施整改，清退了县合作医疗基金帐户中的借贷资金，但没有切实端正指导思想，以至在后段工作中出现垫资虚报的问题，再次造成了不良后果和影响。
二是工作作风不踏实，工作方法简单。开展合作医疗试点，必须从组织领导、政策措施、宣传动员和经费保障等各个方面把工作做细、抓实。试点工作开展以来，桂阳县政府下发了文件，召开了会议，实行了对乡镇的目标管理，并组织了许多宣传活动，但对试点过程中出现的问题没有引起重视并及时认真研究解决，尤其是直接面向广大群众的宣传发动工作没有抓实，采取了给乡镇下达脱离实际的硬性任务指标的简单做法。由于基础工作抓得不实，群众基础打得不牢，县政府下达的任务指标大多数乡镇都不能按期完成，促成了垫资虚报问题的发生。
三、处理意见
桂阳县在合作医疗试点工作中的上述做法是十分错误的，必须坚决纠正。为此，特提出以下处理意见:
（一）对桂阳县政府合作医疗试点工作中的错误做法给予通报批评，并责成县政府立即对上述问题深刻反思，认真整改，切实纠正思想认识与工作中存在的问题，尽快清理、退还乡镇干部和卫生院的垫付资金，坚决杜绝类似问题的发生；对负有直接责任的领导干部要严肃批评教育，并责令作出深刻检查。县、乡政府领导特别是主要负责同志要认真总结经验教训，进一步端正指导思想，改进工作作风和工作方法，努力把群众的宣传发动与组织引导工作做细、做扎实，在充分尊重群众意愿的前提下，逐步提高农民群众合作医疗的参与率，使农民群众真正得到实惠。县政府的整改措施和整改工作结果要向省政府写出专题报告。
（二）省财政厅、省卫生厅要根据桂阳县农民实际参加合作医疗的人数与个人缴纳资金总额，核减垫资虚报的人数和资金，并尽快如实上报财政部、卫生部，请中央财政相应核减对桂阳县的补助资金。
（三）郴州市政府要切实加强对桂阳县合作医疗试点工作的检查、指导，帮助桂阳县政府认真落实整改措施，及时发现和正确处理好工作中出现的新情况、新问题，继续努力抓好下一阶段的试点工作。
（四）省卫生厅、省财政厅和省农村办要进一步加强对全省合作医疗试点工作的管理与指导。近期内要组织联合检查组，对其它试点县市的试点工作进行检查，对检查中发现的问题要及时处理。
各试点县市及所在市州政府要引以为鉴，切实加强对试点工作的领导，正确贯彻执行中央和省委、省政府制定的方针政策，严格规范各项工作措施，努力把这件关系到广大农民切身利益的好事办实、办好，确保新型农村合作医疗制度的健康发展。