黑龙江省齐齐哈尔市人民政府


齐齐哈尔市实施《黑龙江省城市民族工作条例》办法
齐齐哈尔市人民政府



第一条 为加强我市城市民族工作，保障城市少数民族的合法权益，促进城市少数民族事业的发展，根据《黑龙江省城市民族工作条例》，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 城市民族工作要坚持党的基本路线，认真贯彻党的民族政策和国家的法律、法规，巩固和发展社会主义民族关系，增强民族团结，促进各民族共同繁荣。
第三条 各级国家机关、社会团体和个人应尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰的自由。各少数民族都有保持和改革自己风俗习惯的自由。各级国家机关在处理城市少数民族的特殊问题时，必须与他们的代表和民族工作部门充分协商，尊重他们的意见。
第四条 各级民族事务部门是各级人民政府民族工作的主管部门。
各区人民政府应根据实际情况设置民族工作机构或配备专职民族工作干部。少数民族聚居区的街道办事处、县政府所在镇和企事业单位，可根据工作需要配备专职或兼职民族工作人员。
第五条 各级民族工作部门应协助干部管理部门做好培养少数民族干部工作，向干部管理部门推荐优秀的少数民族干部。干部管理部门应注意培养和使用少数民族干部。市、区民族工作部门要会同干部管理部门定期或不定期地举办少数民族干部培训班，做好少数民族干部的培养和提高
工作。
第六条 各机关、团体、企事业单位在吸收录用干部和招收工人时，对少数民族人员应放宽吸收录用和招收的条件，并写入招生简章。在少数民族聚居的地方，吸收录用和招收干部、工人时，在同等条件下，优先录用少数民族人员。
第七条 各级政府要把发展城市少数民族经济和各项事业纳入国民经济和社会发展计划，对少数民族企业实行优惠政策。
（一）计划、物资部门在分配紧缺物资指标时要适当照顾少数民族企业。凡是省安排的计划内物资应保障供应。
（二）各级金融部门在可能情况下对少数民族企业贷款要优先安排。
（三）税务部门对纳税有困难的少数民族企业，依照有关政策给予减免税照顾。
（四）粮食部门应按政策对少数民族食品加工厂和少数民族饭店所需的粮食、食油优先做好供应服务工作。
第八条 少数民族企业由行业主管部门、工商管理部门和民族工作部门共同认定，统一制发标牌。凡符合下列条件之一的国营、集体企业可认定为少数民族企业：
（一）历史上以生产或经营少数民族特需用品为主的；
（二）以少数民族为主要服务对象的；
（三）少数民族兴办并且少数民族职工占三分之一以上的。
第九条 申报新建少数民族企业，凭民族工作部门签发的认定文件，经计划部门批准，由工商管理部门核发营业执照。工商管理部门对少数民族企业的注册资金额度、经营场地和规模可从宽掌握。对新建少数民族企业所需物资和资金，有关部门应优先纳入计划并保证供应。有关部门对
经论证经济效益较好的少数民族企业新上项目，应优先批准实施。少数民族企业签订的经济合同需要鉴证时，工商管理部门应免收鉴证费。
少数民族企业实行承包、租赁时，同等条件下优先考虑少数民族职工。其经营者不得随意改变企业的经营方向。
第十条 市、区政府在编制年度财政预算时，每年要安排一定数额的少数民族事业特需费，由民族工作部门掌握使用，用于市区少数民族经济、教育、文化及少数民族学会、联谊会和社会福利事业的特殊需要。在使用此项经费时，由民族工作部门提出使用意见，经同级财政部门审核同
意后执行。
第十一条 各级人民政府应支持有条件的少数民族企业发展外向型经济。资金不足时有关部门应给予支持。
第十二条 国营企业、大专院校和科研单位，应积极从技术和物资上帮助少数民族地区发展民族经济，并根据需要和可能派出技术人员定点指导。
第十三条 市政府有关部门，对所辖县、区少数民族人员进入本市市区兴办企业和进行合法经营活动的，在审批营业执照，选择生产、经营场地和电力供应等方面，应给予支持。
第十四条 生产、经营清真饮食品的国营、集体和个体经营单位负责人，一般应由具有传统清真饮食习惯的少数民族人员担任。所有生产、经营清真食品的单位都必须严格按照少数民族习惯进行生产和经营。在其主要生产岗位上，要有具有传统清真饮食习惯的少数民族人员。
第十五条 对进入市场经营清真食品的单位及个体户，市场管理部门要提供便利条件，划定摊位并要求其设立清真标志，禁止同非清真食品混同售货。对进入集市经营的少数民族人员，可凭所在地民族工作部门的证明，在摊位安排、执照办理方面给予优先照顾。
第十六条 在对旧房进行改造和小区建设时，对少数民族人员的动迁和回迁应给予优先安排，并积极创造条件，尽快解决少数民族聚居的棚户区的改造问题。
第十七条 市区内少数民族职工家属申请农转非的，在符合政策的条件下，应优先照顾。
第十八条 具有清真饮食习惯职工的单位的食堂，有条件的应单独设清真灶。
第十九条 各级政府在办好民族中学、小学的基础上，应重视城市少数民族子女的学前教育和职业教育工作。对少数民族教职工配偶调入市区的，有关部门应予以从宽掌握。
第二十条 市区内的少数民族参加本市技工学校招生考试，应降低分数段录取。对于使用本民族语言、文字学习的少数民族学生，考试时可增加一定分数计入总成绩。
市、区所辖中小学校在招生时，应降低分数段招收省规定照顾的少数民族的考生。
考生的民族成份由考生所在学校证明，由民族工作部门审核。
第二十一条 任何单位不准挪用民族教育补助费。不得用民族教育补助费代替正常教育经费。
第二十二条 市、区少数民族庆祝（纪念）尔代节、那达幕、敖包会、“四·一八”怀亲节等重大传统节日所需经费及场所，有关部门和单位应给予支持和帮助。少数民族职工参加节日活动，应按有关规定放假并照发工资。
第二十三条 各级新闻部门应增加对少数民族工作的宣传报道。
第二十四条 对民族工作做出突出贡献的单位和个人，经各级民族事务主管部门提出建议，由同级人民政府予以表彰奖励。对违反民族政策，侵犯少数民族合法权益，破坏民族团结的单位和个人，由有关部门严肃处理。
第二十五条 本办法由市民族事务委员会负责解释。
第二十六条 本办法自一九九一年十月一日起施行。



1991年10月1日
　　抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。目前，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。长期以来，由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重，影响面更广更深。因此，从体制机制上加强对抽象行政行为的监督，促进行政机关依法行政，是建设社会主义法治国家的必然要求。

　　一、我国对抽象行政行为监督的现状

　　（一）立法现状

　　我国《行政诉讼法》第十二条第二款规定：“对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理”。《行政复议法》则比之前进了一步，规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度，但只能附随对具体行政行为提起行政复议同时提出，而不能单独提起审查申请，且仅限于部分政府机关的部分抽象行政行为，国务院部委规章和地方人民政府规章则不在审查之列。《立法法》第八十八条规定权力机关和行政机关有权依照各自权限撤销同宪法和法律相抵触或不适当的规范性文件。由此可以看出，我国目前立法对抽象行政行为的监督有限，绝大部分抽象行政行为被排除在行政诉讼和行政复议的受案范围之外。

　　（二）监督的主要途径

　　目前，我国对抽象行政行为监督的主要途径表现为：一是权力机关监督。全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。二是行政机关的层级监督。国务院有权改变或撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是备案审查监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。省、自治区或直辖市人民政府对其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件备案审查。四是行政诉讼监督。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。五是团体、公民等社会组织和个人监督。《立法法》第九十条规定其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。

　　（三）存在的突出问题

　　目前，我国对抽象行政行为监督存在的突出问题主要表现在以下四个方面：一是司法监督缺位。《行政诉讼法》明确把抽象行政行为排除在司法审查之外，使抽象行政行为无法接受司法监督。二是人大监督乏力。尽管我国宪法赋予了人大审查行政机关法规、规章的权力，但由于没有规定一套完整、具体的监督程序，使得这一监督在实践中难以发挥作用。三是行政监督有限。虽然《行政复议法》规定了对部分抽象行政行为准许提请审查制度，但行政机关内部层级利益休戚相关，加之缺少有效的程序规则，这一监督往往流于形式或根本无法顺利进行。四是社会监督不力。虽然《立法法》赋予了其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议权，但在司法实践中，真正启动社会监督程序的案件少之又少。同时由于没有行政行为的利害关系人参与，缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得社会监督大打折扣。

　　二、建立和完善对抽象行政行为监督制度的必要性

　　有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应置于法律规范之下，一切活动均应以法律的有效监督为前提。目前我国对抽象行政行为缺乏有效监督的现状与现代法制建设背道而驰。我国行政机关设立庞杂，层级较多，权力较大，抽象行政行为制定又具有任意性、随意性、频繁变动性的特点，因此对其实施有效的监督显得尤为必要。

　　(一)抽象行政行为本身性质的需要

　　具体行政行为是针对个别相对人的，即使违法造成的损失也是局部的、有限的。但抽象行政行为则是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有对象非特定性、效力的普遍性和适用上反复性特点，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。因此，加强对抽象行政行为的监督是十分必要的。

　　(二)保护相对人合法权益的需要

　　没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。但是从目前的司法现状来看，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼保护自己的权益，而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之。在各种途径举报、上访却不能挽回其受到的侵害或损失时，更多产生的是对社会的负面看法和激愤心理，社会的稳定和谐受到严重影响。因此，只有建立一个有效地监督抽象行政行为的法律制度，才符合公平、公正保护相对人合法利益的需要。?

　　(三)保证行政机关依法行政的需要

　　依法行政的内涵要求行政机关的一切行政行为必须依法进行。现实中，有些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章矛盾、冲突、重复和管理失控。甚至有些行政机关特别是基层行政机关使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种现状，促使行政机关依法行政，就必须对抽象行政行为加以有效的监督。?

　　三、建立和完善对抽象行政行为监督制度的建议

　　从目前我国对抽象行政行为的监督来看，我国还远未建立起一套完整的监督体系，致使抽象行政行为成为监督的一个盲点。对此，笔者有以下五点意见：

　　（一）确立法院的审判监督权

　　行政复议本质上是行政机关内部的监督，克服不了自我监督的局限性。而权力机关的的监督难以顾及到纷繁复杂的行政事务，加之法律规定的不完善，使其存在着监督不力的缺陷。而另一方面，伴随着民主和法治的发展，公民权利意识和法律意识的日益增强，要求行政机关的所有行政行为都应在法律的监督之下已成为一种必然。正是基于以上原因，我国应将人民法院作为专门的法律机关对抽象行政行为行使审判监督权，保护公民权利，防止行政权力的滥用和腐败，维护社会稳定。

　　（二）扩大行政复议范围

　　行政机关对抽象行政行为的监督大多数来自于自我反省和自我约束，缺少来自于外部相对人的发动和参与，难以达到监督目的。因此，将属于规范性文件的抽象行政行为纳入行政复议受案范围，通过外部的监督力量来强化对抽象行政行为的监督是非常必要的。

　　（三）建立立法听证制度

　　听证制度作为现代行政的一项民主制度，被一些国家广泛应用于对抽象行政行为的监督之中。行政管理是对大多数人的管理，而行政机关大多从部门利益出发制定规范性文件，其民主性存在严重缺陷。设立立法听证制度，听取大多数人的意愿，既符合行政管理之本意，也有利于管理政策的顺利出台及其出台后的推行和效果。因此，我国应结合实际国情，借鉴有益的经验建立立法听证程序。

　　（四）建立违宪审查制度